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社会主义的代议民主，不论叫苏维埃制度，还是叫人民代表大会制度，实际上都直接间接继承了资本主义代议民主制。

这是因为，国会调查的问题可能涉及法院正在审理的案件即待决案件(pending case)，如果允许国会调查，有可能导致有关证据有害的审前公开（prejudicial pre-trial），伤害证人，影响检控的效力。地方各级人民政府组织法与监督法规定的调查权原则上应  排除调查范围之外。

这并非一个司法决定，或者法律决定，而是一个高度重要的政治决定。该条前款已经明确了调查是针对特定问题开展的，成为第二款解释的前提和定语。在2008年的哥伦比亚特区诉赫勒一案中，斯卡利亚代表多数方对这一条款作出了个人权利的解释。[18]这既可确保调查权有法可依和顺利进行，也可保护人权，平衡调查权与基本权利保障之间的关系。这使得调查权不可与人民代表大会一般监督权相提并论，而是一项针对特定问题的调查权。

除了调查权使用通常被认为属于司法权如课以藐视、传唤证人、豁免之外，其他主要由三方面因素决定，包括调查组织、调查程序和调查效力。值得注意的是，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第三十条规定了省级人大根据需要，可设立专门委员会，专门委员会在本级人大及其常委会的职权范围内，同该委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议。【注释】 [1]参见秦前红：《立法法修改的得与失》，http：// opinion. caixin. com/ 2015- 03- 15/ 100791320. html，2015年4月28日最后访问。

就其功能来说，有工具主义和结构主义两种理论范式。2.它是地方政权机构提供的公共产品与服务的表现形式。面对这些多元利益，核心原则是利益平衡，但从程序上说，首先就是防范立法被俘获。[3]? 本文将地方立法权扩张置于改革的视野下，说明此方案之于当下中国的机遇与挑战，无意褒贬改革措施。

[11]有关多元主义和精英主义的一个简单介绍，可参见景跃进：《比较视野中的多元主义、精英主义与法团主义——一种在分歧中寻求逻辑结构的尝试》，《江苏行政学院学报》2003年第4期。自治对地方蹿府的定位和功能产生决定性影响，而这种逻辑也正是改革的思路。

涉及到两者明显区别的部分，会特别说明。尽管改革针对一切可变革的事项，但本文并不打算论证一个关于地方立法的全景图，而是提出一种可操作的回应性方案，即从组织和程序两个方面进行分析，前者确保立法质量，后者确保立法公正，从而实现地方立法的民主和自治目标。多元主义是支持地方自治的一个重要理论，它在美国当代民主理论大师罗伯特？达尔的倡导下逐渐占据了主流地位。事实上，当地方自治事务主要通过立法来完成时，地方人大及其常委会的权力和地位会因此而强化。

探索委托第三方起草法律法规草案，这就要求在制度上厘清委托立法的主体性和正当性。在民主过程不完备的情况下，地方立法可能损害居民利益和公共利益，或者呈现严重的地方保护主义（排斥并损害地方以外的企业、团体和居民的利益）。然而，它的缺陷也是很明显的，因为确保那些承担立法工作的主体不是利益关系人以及他们不会被俘获，避免第三方起草法律草案制度不流于形式是很现实的问题。[16]有学者已经注意到在地方自治领域内结合直接民主和间接民主的可能性。

另一方面，《立法法》将地方立法权集中在自治性事务，要求地方政权机构以地方事务和居民利益为中心进行治理。具体来说，我们首先要质疑的就是地方立法能力，以及这种能力缺失造成的附属效应的减弱。

不论何种理论，它们都承认并强调最低限度的自治的事实。如此，地方政权机构的职能和责任将会发生重要转变，决策方式也趋向民主化和科学化。

尽管我国的地方政府带有强烈的工具色彩，地方立法带来的自治也是一种工具性自治，但授予地方以立法权仍然有积极效果。这也凸显了当下中国改革的难题。在规范意义上，改革贯彻了宪法的民主原则和自治精神，并形成了以设区的市为中心的准地方自治新形态。就现有体制下的立法来说，人大及其常委会的立法往往是政府（部门）立法，表达的利益显然不够充分。本文并不讨论《立法法》修改之于宪法的意义，而是转向地方立法权扩张的实体性规定对宪制结构的影响。自治首先是政权机构的自治，立法首先要有能够承担立法任务的机构。

具体来说，省一级人大常委会要严格把握批准权，做好备案审査制度，并监督地方立法的过程，批准权总体上属于一种同意权.既然省一级人大常委会享有同意权，那么它就应当同时享有废除权或建议废除权。然而，当下中国的政治体制和环境却不同于此两种理论，地方立法只是高度集权下的工具性自治。

地方立法依赖民主机制，但民主基础薄弱的现实条件制约立法的功能发挥。（二）程序控制与控制程序 完善地方立法的程序，既规范权力运行，也保证内容上的公正与合理。

[2]毫无疑问，地方是一个范围极大的概念，但回归到一般立法权的问题上，又大约有三类具体的对象，分别是省（直辖市）、较大的市和设区的市（暂不讨论自治区、自治州的立法权）。两种理论描述了地方自治的不同形态，它们都有各自的现实例证，却都无法准确概括中国的问题。

因此，地方立法权扩张的自治属性就极为突出。立法权主体上的扩张和立法权限的收窄，更进一步凸显了立法法推动地方自治的改革性质。严格来说，所有的立法都要履行备案程序。[20]立法形成地方性法规和地方政府规章，既有可能违反法律，也有可能违反宪法。

这种进步在多大程度上能够应对地方立法的新情况，是值得思考并需要实践加以检验的。在当下结构中，地方人大及其常委会的主要工作职责往往限于监督，对地方决策和治理活动的参与却极为不足。

See Colin Hey， Marxism and the State， in David Marsh and Tony Tant eds.， Marxism and Social Science， Ur- bana： University of Illinois Press， 1999，pp.152-174. [15]参见王锡锌、章永乐：《专家、大众与知识的运用——行政规则制定过程的一个分析框架》，《中国社会科学》2003年第3期。四、解决困境的可行性方案 由此可见，地方立法怀着美好的愿景，却同时面对结构性和现实性的困难。

它不仅发挥指引作用，也是政策的重要合法性基础。在我们的宪制结构中，地方政权机构的独立性十分有限，它一般被认为是中央和省级政权的延伸。

政治和宪法理论为自治之本质提供了不同学说，包括固有权说、授权说、制度性保障说、人民主权说等。但在地方立法过程中，由于涉及到的利益主体多元、利益关联紧密，而且设区的市的人口相对较少、容易操作，因此应当适度允许社会团体、一定数量的公众发起立法倡议、建议或更进一步的实质性提案。二、地方立法自主表达意志的方式 事实上，地方立法权扩张的表述并不完全准确，因为《立法法》在扩大了立法权的主体之后，却又相对收缩了它们制定的地方性法规和地方政府规章的权限范围。首先当然是增设相关的专业性委员和法制工作委员会，使立法具有常规性。

未来的制度实践中，有必要改革地方人大常委会，完善地方立法的政治过程和利益表达，从而让地方立法最大限度地发挥民主和自治的功能。改革植根于中国的政治和社会发展，权力下放伴随着社会进步和自由程度的提升，这反映了制度松绑的欲求，也是地方治理的新趋向。

地方党委和政府要监督地方人大及其常委会进行立法的情况，包括相关政府部门要积极参与协商（例如有关地方环境保护的立法，环保部门的参与就非常重要）。利益集团通常通过游说、利益输送、提供立法者以适当的资源等方式俘获立法主体，从而使得立法能够偏向于他们的利益。

在《行政诉讼法》新近修改之后，法院可以对其他规范性文件进行附带审查，已经被认为是法治的重要进步。尽管《立法法》并未明确规定这一点，但它隐含在同意权之中。